最高法规定

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条规定，当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。

规定解读

01适用情形

本条款的适用情境是:建设工程经过了招投标程序，甲方作为建设方发出了招标文件，乙方是施工企业制作投标文件参与投标，经过评标后，确定乙方中标，并发出中标通知书。

但是在中标确定后，建设方利用其优势地位，希望得到更好的条件，又就建设工期、工程价款、工程范围等实质性内容与承包商进行协商，最终签署的建设工程施工合同与招标文件、投标文件的内容不一致。

这个时候如果起了纠纷，要以建设工程合同还是招投标文件作为结算依据呢?本条款给出的结论是:要以招投标文件和中标通知书作为结算依据。

02规定解读

在招投标法领域内，招标文件具有重要的法律意义。依据《招标投标法》第二十七条、第四十一条的规定，投标文件作为要约，必须对招标文件进行实质性的响应，否则就是废标。

• 第二十七条第一款的规定：投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。
• 第四十一条 中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的评标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。

《招投标法》之所以作出这样的规定，是因为招投标法规定的招投标，体现的是公开、公平、公正的原则，招标人和评标委员会要公平对待所有投标人，如果允许在公开程序之外搞小动作，那就破坏了公开公平公正的原则，损害了其他未中标人的利益，所以，招投标法对这种行为严格禁止。

• 《招标投标法》第四十六条第一款规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。
• 《招标投标法实施条例》第五十七条也有明确的规定：“招标人与中标人签订合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和内容一致”。这里说的标的也就是工程范围，履行期限也就是工期。

该条文实际包含了两层意思，一是中标合同只能依据招标文件和投标文件的内容订立；第二层意思，既不允许中标合同违反招标文件和投标文件订立，也不允许当事人采取订立阴阳合同手段，另行订立背离中标合同实质性内容的其他协议。

上述列举了招投标法第四十六条、第二十七条、第四十一条、第四十二条的规定，明确了三个原则：一、投标文件必须对招标文件进行实质性响应；二、评标委员会只能做出中标或者不中标的选择，并向中标者发出中标通知书或者否决所有投标；三、施工合同只能依据招投标文件、中标通知书签署。

因此，招标文件、投标文件、中标通知书、施工合同的效力顺序如下：第一位招标文件、第二个是投标标书，第三个是中标通知书，第四个是施工合同，最后才是补充协议。

来源：中华人民共和国最高人民法院 网站 

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