国有企业招标文件编制常见风险与防控举措

国有企业采购品类丰富、需求广泛，招标采购作为国有企业采购的一种重要方式，不仅能够降低企业采购成本，还能够促进资源的有效配置，在企业生产运营中发挥着重要作用。国有企业招标采购活动兼具公共采购和企业采购双重特点，既要遵守招标采购等法律法规规定，又要符合适价、适质、适量、适时的原则。

招标文件既是招标、开标、投标、评标、定标的依据，也是招标人和中标人订立合同的基础，其在程序上对招标人和投标人都具有法律约束力。实践中，招标文件的编制质量是招标活动成败的关键因素。在电子招标投标实践中，招标代理机构在招标文件编制方面的常见风险有三类。

1.内容不合法

招标文件内容不合法主要体现为：依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件；限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；通过设置限制性、倾向性条件，限制、排斥部分企业投标；对潜在投标人或投标人采取不同的资格审查或评标标准；依法必须招标项目非法限定潜在投标人或投标人的所有制形式或组织形式等。

2.内容不合理

招标文件内容不合理主要体现为：设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；招标文件内容脱离实际情况和项目需求，未考虑正常的生产、建设周期而提出不合理工期/交货期要求；缩短投标文件编制所需的合理时间；设置苛刻的付款方式；提出难以满足的特殊服务要求和技术参数；约定“一边倒”的违约责任等。这些不合理的约定极易引发争议，并为合同履约留下隐患。

3.内容不详尽

招标文件内容不详尽主要体现为：招标文件需求描述不具体；技术指标、质量要求、验收标准不明确等。这些不详尽的内容将影响投标人的投标策略和正常报价，最终将影响招标项目的顺利实施。

对招标文件常见的风险，招标代理机构可以采用的内部风险防控管理措施之一就是编制招标文件模板。在编制某一具体的招标文件时，既要选择合适的招标文件模板，又不能简单机械地套用模板，而是要充分结合招标项目的特点和实际需求，确保招标文件既能通过使用模板实现规范化，又能很好地满足招标项目的个性化需求。

招标文件一般包括投标人须知、投标人资格要求、报价格式、评标办法、合同条款、技术规范等内容。对招标文件的各部分内容，招标代理机构应重点关注以下风险点并做好相应防控措施。

1.投标人须知

对于投标人须知，应重点关注三个方面的风险点。

（1）招标范围。由于招标范围将在招标公告中体现，因此在投标人须知中要确保明确描述，且与招标文件的合同条款、技术规范等后续内容保持一致，以帮助投标人准确判断标的规模，进而决定是否参与投标。

（2）工期/交货期/服务期。在拟定招标工作时间计划时，应及早启动，做好招标准备工作，保障采购项目整体工期。工期可在评标办法的技术评审内容中约定，若投标人缩短工期，提前完工，可适当加分，且其评分区间的对应时间不可超出要求的时间。此外，工期应不早于计划的中标通知书发送时间和预计的合同签订时间。

（3）投标人重点注意事项。着重描述本标段的特殊性，注明需要投标人重视的内容。如对于包括多个子标段的项目，可约定兼投不兼中的授标原则。

2.投标人资格要求

对投标人资格要求，主要为企业资质要求，也有不少依法必须招标项目要求投标人应满足一定的业绩要求。资质认证是国家的行政许可制度，主要包括投标人企业资质、产品资质两种类型。

（1）在企业资质方面，投标人必须具备相应资质。若投标人不具有法律法规规定的资质等级证书或者资质证书载明的资质等级与本招标项目要求不符的，则否决其投标。如《建筑法》规定，建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位必须在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。

（2）在产品资质方面，投标产品必须具备相应资质。若投标产品不具备国家规定的生产许可证或认证证书，生产许可证或认证证书过期或者与本招标项目的产品型号规格不对应，没有涵盖招标标的地，则否决其投标。

当前，在国家深入推进“放管服”改革的大背景下，各地逐步弱化了对企业资质许可的要求，陆续修订、废止了部分企业资质许可，并加强了对企业及个人的信用管理。对于已废止的资质，在编制招标文件时不可再作为“投标人资质要求”。招标代理机构应及时关注最新的政策法规，熟悉企业资质标准的变化与更新，准确填写企业资质名称，具体如表1所示。

实践中，编制招标文件时，企业资质要求设置不当主要有六种常见情形。

一是资格条件设定过高。如某房屋建筑工程的桩基础工程施工招标，桩基深度20米，单桩承受设计荷载4500KN，招标文件要求投标人具有地基基础工程专业承包一级资质。但是按照《建筑业企业资质标准》的规定，地基基础工程专业承包三级资质即可承担该工程的施工。

二是资格条件设定过低。如某输变电工程监理招标，电压等级330kV，招标文件要求投标人具有电力工程监理专业乙级及以上资质，或工程监理综合资质。但是按照《工程监理企业资质标准》的规定，电力工程监理专业乙级可承担相应专业工程类别二级（含二级）以下建设工程项目的工程监理业务。而根据《建设工程监理范围和规模标准》的规定，输变电工程二级为330kV以下（不含本数），一级为330kV及以上。

三是资格条件与招标项目无关。如某板式换热器改造清洗项目招标，招标文件要求投标人具有安全生产许可证。又如某IT硬件设备招标，招标文件要求投标人具备CMMI（Capability Maturity Model Integration，即能力成熟度模型集成，主要用于软件能力测试）认证证书。

四是应设置而未设置资格条件。

五是资格名称与专有名称不符。如某环保项目招标文件要求环保工程设计一级资质，而环保工程设计资质通常有环境工程设计专项资质（分甲级、乙级）、环保工程专业承包资质（分一级、二级、三级）两类，工程设计资质对应的是甲级、乙级，而不是一级、二级、三级。

六是其他不当情形。如要求投标人在项目所在地设立分公司等，这明显违背《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中“不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动” 的规定。

（3）投标人应满足一定的业绩要求。招标文件中的另一项资格要求是业绩要求。实践中，招标文件中常见的不合理项如“依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件”，该要求属于以不合理条件排斥、限制潜在投标人。又如编制业绩要求时，不得脱离项目的具体特点和实际需求，对普通房屋建筑工程施工标段，就不得要求边坡支护工程业绩。另外，业绩描述中应明确“是否为已完成业绩”，准确描述业绩时间段的起止时间点。业绩时间要求不宜写成“近三年”，可描述为“某年某月某日至投标截止日”。

3.报价格式

招标文件的报价格式应结合项目实际特点和招标范围，修改招标文件模板中的报价说明和报价表格式，以满足招标项目实际需求。报价表中工程数量应与技术规范书保持一致，确保价格表中各分项的完整性和工程数量的准确性。同时，应确保报价表格式及其说明/备注与评标办法中评标价调价约定的一致性，并检查报价说明的调价内容与合同调价条款的一致性。准确设定税率要求：对一般纳税人，具体税率为：工程施工类9%、货物类13%、服务类6%；对小规模纳税人，税率为3%。此外，应随时关注税率方面的政策变化。对投标报价为浮动价格的，如液氨、酸、碱、钢材、电缆等，应明确调整范围，准确设定调价的公式，合理约定基准值取值时间。若报价说明或备注中写明“详见附件/附表”，应核查“附件/附表”的完整性和准确性。

4.评标办法

对于评标办法中的技术评审，编制招标文件时应重点关注四个方面。

（1）技术评审因素和标准描述详细。结合项目的具体特点和实际需求设置评审因素和评审标准。如优良中分别对应的评审标准，优良中等级的评分区间应细化评分因素，使用客观、可量化指标。业绩因素可以一定期间内的实际销售额或合同件数的多少约定相应的得分，不宜采用“优、良、中”等难以客观衡量的主观概念。对于技术方案不易客观量化的评分因素，应设定其最低得分值或评分区间，不宜采用“酌情评分”等含糊概念，从而将评委的自由裁量权控制在合理范围内。

（2）合理设置评审因素分值权重。高分区应突出招标方的目标和意图，设置在项目的重点和难点上。对不同评分因素的得分值应进行横向比较，对不合理的进行适当调整或者对评分因素的权重进行重新分配，保证各评分因素的分值相对合理。

（3）避免指定品牌、厂家、产地等排他性内容。

（4）评审标准应不低于投标人资格要求、否决条款及技术规范书的要求。

对于评标办法中的价格评审，招标文件编制时应重点关注以下内容：以平均价为基准价的，采取措施防止围标，避免出现质优价廉未中标的情形；确保价格评审标准与基准值公式、扣分公式及其参数设置一致，以及参数填写的完整性等。

5.合同条款

招标文件中合同条款应详尽切实，避免只是原则性地列出主要条款或者列出的合同内容不符合项目需求。合同条款优先选用合同模板，结合标段特点和项目需求，修改合同专用条款，以防范合同条件不完备，定标后在签约阶段再进行谈判甚至不得不改变实质性内容重新商谈、起草合同或者谈判失败、不能顺利签约等风险。

招标文件中合同条款的关注重点主要有：合同计价方式、付款方式、调价、税率、结算方式、考核等。

合同争议解决方式：若选用仲裁方式，应准确写明仲裁机构和仲裁地点。避免设置苛刻的付款方式，提出难以满足的特殊服务要求和技术参数，约定“一边倒”的违约责任，易引起争议，并给履约合同留下隐患。

暂估价内容招标的约定：暂估价应包括在总承包范围内，总承包招标文件应当明确暂估价项目及其招标主体，以及建设单位和总承包单位的权利、义务。

缺陷责任期：承包人按照合同约定承担缺陷修复义务，缺陷责任期一般为6个月、12个月或24个月。

质量保证期：基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，其质量保证期为设计文件规定的该工程的合理使用年限。

质量保证金：《建设工程质量保证金管理办法》规定，建设工程的质量保证金不得超过工程价款结算总额的3%。

6.技术规范

对招标文件中技术规范书的同一内容描述，尽量在一处描述，若其他地方需要此内容，可写为“详见**”，避免前后表述不一致。技术规范书中应避免出现商务条款（报价表、付款方式、考核条款、投标人资格要求）。招标文件中技术参数和规范力求详细、准确，避免开标后再商议技术问题、定标后再修改项目需求等情况。若招标文件需求描述不准确，技术指标、质量要求、验收标准不明确，将影响投标人的正常报价和投标策略，最终影响招标项目的顺利实施。技术规范还应避免提出苛刻的售后服务要求，或者强求供应商在项目所在地要有售后服务点，变相地排斥外地供应商参与当地采购活动的权利。

工程、服务类技术规范应重点关注招标范围、工期/服务期、质量、安全和技术要求，图纸、工程量清单等附件。货物类技术规范应重点关注供货范围、交货期、质量、技术要求等。技术规范中于对品牌、厂商的要求，应避免指定品牌、厂家或产地等排他性的条款。优先从技术规格、型号、参数等方面描述设备材料的要求，尽量减少使用短名单。如果必须引用某一生产供应者的技术标准才能准确或者清楚地说明拟招标项目的技术标准时，可以引用不少于3个同等档次品牌或者生产供应商给投标人报价时做出选择，引用品牌或者生产供应商名称前应当加上“参照或相当于”的字样，引用的货物品牌或者生产供应商在市场上应当具有可选择性。若仅写短名单，而不加上“参照或相当于”，则无论在短名单中写多少个品牌，均属于指定/限定品牌。

某国有企业采购利用电子商务交易平台，实现了全流程电子化招标采购。根据规范要求，电子平台固化招标采购流程，实现招标投标数字化。对于电子招标中招标文件的内部管控，基于企业实践，主要有三方面的创新应用。

1.通过电子平台固化招标文件审核流程

招标文件审核程序规范化，既防止了随意简化程序，也提高了工作效率。对招标文件设置某些必填字段，强制要求填写，统一规范要求，确保招标文件内容完整。

2.通过招标文件制作软件设置标准化模板

电子平台提供招标文件制作专用工具软件，制定标准化模板。标准化招标文件不但大大提升了招标文件质量和编制效率，也更加适应采购项目的个体需求，兼具灵活性。招标人可以按照项目专业类型，自行选择匹配的招标文件模板制作招标文件。平台可动态维护管理、智能制作、签署合成和提交招标文件。如平台利用工程量清单制作工具，按清单计价标准，通过与工程设计模型对接，智能获取、计算和制作工程数量清单。通过平台系统的限制、提醒、引导，实现对招标文件风险防控的标准化和数字化。

3.便于全程在线监管

根据需要可快速查阅招标文件中预警信息的详细字段，或通过链接便捷地转至其他业务系统进行查阅，实现了全程在线监管，并在平台中系统留痕。

国有企业在招标采购过程中需要关注的风险事项非常多，执行过程中会有各种新问题不断地出现。对于招标代理机构来说，应从招标文件编制这个源头和关键着手，做好内部风险防控，在此基础上，组织好招标投标活动，合法合规完成国有企业招标代理服务，满足招标人适价、适质、适量、适时的采购需求。

作者：黄 建

作者单位：华润守正招标有限公司

文章来源：《招标采购管理》